- La convención de refugiados de la ONU de 1951 no reconoce a las víctimas del cambio climático
- Nueva Zelanda puede sentar un precedente para que más naciones protejan a los refugiados del cambio climático
12 de marzo de 2018
Helena Ancos, Directora de Ansari
El aumento del nivel del mar, la desertificación y la sequía, están ocasionando ya patrones de movimiento complejos y graduales.
En un informe de octubre de 2017, la publicación médica británica The Lancet advertía de las consecuencias para los humanos del cambio climático y nos situaba en una amenazadora cuenta atrás donde el cambio climático es esencialmente un “multiplicador de amenazas” para todos los peligros para la salud a nivel mundial, con manifestaciones que serán “inequívocas y potencialmente irreversibles”.
Según el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, hacia 2050, entre 50 y 200 millones de personas se verán obligadas a abandonar sus hogares debido a sequías, inundaciones u otros problemas causados por el cambio climático. Algunas personas se moverán dentro de los países. Así, en los EEUU, por ejemplo, una comunidad completa que vive en una isla en el sur de Luisiana está siendo reubicada en terrenos más altos dentro de este estado. Pero muchos se verán obligados a cruzar las fronteras.
En este contexto es poco probable que estos desplazados por el cambio climático sean reconocidas como refugiados según el derecho internacional, estatus que requiere que alguien demuestre persecución por motivos políticos, religiosos u otros aspectos de la identidad. Los inmigrantes medioambientales no están cubiertos por la Convención de Ginebra de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados, que está diseñada para proteger a aquellos que huyen de la persecución, la guerra o la violencia.Frente a ello, el cambio climático es indiscriminado.
Las agencias de la ONU más involucradas en los derechos de los refugiados, la Agencia de Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) y el Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas, acordaron que el término “refugiado climático” no debería usarse para describir a los desplazados por razones medioambientales. Según ACNUR, que presta apoyo a los 22.5 millones de refugiados del mundo, sus presupuestos están ya apurados al máximo, especialmente con la crisis de los refugiados sirios. Si ampliase la definición de “refugiado” para apoyar una categoría completamente nueva, no está claro que existiese voluntad política para ampliar los fondos necesarios.
Esta laguna legal aboca a una modificación de la Convención, pero detrás de la renegociación legal hay muchas cuestiones de diversa índole que dificultan la inclusión de los emigrados por cambio climático.Por una parte, la resistencia de algunos pueblos afectados, como Kiribati, en el Pacífico Central, que consideran el término poco digno para calificar a una población obligada a emigrar por los desastres medioambientales.
Para Nina Birkeland, asesora sénior de desastres y cambio climático en el Consejo Noruego para los Refugiados, el proceso de renegociación del tratado de refugiados existente o la creación de uno nuevo podría llevar décadas. A otros expertos también les preocupa que se aproveche la renegociación como una oportunidad para diluir las obligaciones actuales de la Convención, que algunos políticos consideran demasiado generosa.
No obstante esta falta de reconocimiento legal, Nueva Zelanda se convertirá en el primer país en reconocer el impacto del cambio climático como base para una solicitud de asilo. La primera ministra, Jacinda Ardern, tiene planes para crear una visa especial para los isleños del Pacífico obligados a trasladarse debido al aumento del nivel del mar.
Aunque el plan solo ofrecerá 100 visas anuales, sienta un precedente.
Si bien el enfoque de Nueva Zelanda no vincula a otros países anfitriones, esta experiencia podría utilizarse como un modelo a seguir, tanto en los tribunales nacionales como en el debate público. Si se implementa, la propuesta de Nueva Zelanda probablemente será utilizada por activistas para presionar a sus propios gobiernos a crear esquemas similares.
Precisamente, tras la resistencias de los países parte de la Convención a modificar sus términos, se encuentra un importante movimiento activista liderado por las naciones afectadas por el cambio climático.
Así, la isla de Kiribati, en el Pacífico, lanzó un plan de “Migración con dignidad“, que capacita a los ciudadanos para que sean el tipo de trabajadores altamente calificados que escasean en Nueva Zelanda o en otros lugares.
El programa de Kiribati se creó bajo la premisa de que las grandes corporaciones multinacionales pueden tener muchos más poderes de cabildeo para cambiar las regulaciones de visas que las naciones pobres afectadas por el cambio climático. Las empresas en países más ricos como Nueva Zelanda, Estados Unidos (antes de la era Trump) o Alemania a menudo tienen dificultades para contratar trabajadores calificados para ciertas tareas, y han presionado a los gobiernos para que relajen las restricciones de visa con mucho más éxito de lo que naciones como Tuvalu o Kiribati podrían haber hecho ellos mismos.
Esta estrategia puede funcionar para algunas islas más pequeñas, pero no todos los refugiados climáticos pueden convertirse en trabajadores altamente cualificados.La gran mayoría de ellos probablemente enfrentará la perspectiva de quedarse en sus países de origen, si aún existen, o convertirse en ciudadanos de “segunda clase” en el extranjero que no son reconocidos oficialmente como refugiados.
En junio de 2014, el Tribunal de Inmigración y Protección del país otorgó la residencia por primera vez a una familia de Tuvalu después de que afirmara estar amenazada por el cambio climático allí. Una de las razones determinantes para que prosperara la petición de asilo fue que la familia reivindicaba “razones humanitarias excepcionales”, una redacción reconocida en la legislación de inmigración de Nueva Zelanda pero no por muchos otros gobiernos. Desde entonces, sin embargo, casos similares han sido rechazados y los solicitantes de asilo deportados.
La resistencia a hacer cambios a la Convención de Refugiados de 1951 y la falta de efectividad de las sentencias judiciales, los juristas han explorado una tercera alternativa: la creación de acuerdos legales a nivel bilateral o regional. La propuesta de Nueva Zelanda entraría dentro de esa categoría: en su mayoría estaría abierto a los refugiados del cambio climático de las islas del Pacífico y necesitaría una estrecha colaboración entre las autoridades de Nueva Zelanda y las naciones afectadas.
Esas naciones insulares llevan varios años liderando un movimiento para que el medioambiente y las amenazas frente al cambio climático tengan cobertura internacional. Asi, la República de Palau, lideró un movimiento de los países vulnerables frente al cambio climático, el grupo de Pequeños Estados Insulares y en Desarrollo del Pacífico (PSIDS), para hacer del cambio climático una cuestión de derecho internacional. Con el apoyo inicial de Alemania, Irlanda y Suiza consiguieron una resolución en la Asamblea general de Naciones Unidas, el 4 de junio de 2009, donde se reconocía que el cambio climático suponía “una amenaza para la seguridad”.
Las demandas de justicia medioambiental surgen con más fuerza en el contexto de fondo de las negociaciones sobre la Convención de Naciones Unidas para el Cambio Climático. Así, en relación con el cambio climático, ¿Tenían obligación y responsabilidad los Estados según el Derecho Internacional de asegurar que las actividades bajo su jurisdicción o control, que emitieran gases de efecto invernadero, no causasen, o contribuyeran de forma sustancial, a dañar a otro Estado o estados? La responsabilidad de los estados en la prevención o control de las actividades que puedan causar un daño transfronterizo al medio ambiente está apoyada por un significativo número de instrumentos jurídicos internacionales.
El Convenio Marco de Naciones Unidas para el Cambio Climático, el Protocolo de Kyoto y el Convenio sobre la Contaminación atmosférica transfronteriza a gran distancia, daban cobertura legal a esa responsabilidad, en particular el artículo 4.2 (a) de la Convención Marco, que compromete a los países desarrollados a limitar las emisiones antropogénicas de gases de efecto invernadero. Junto a ello, el principio de “prevención” representaba una base sólida para la responsabilidad del Estado en virtud del derecho internacional del medio ambiente, que podría ser aplicado en el contexto del cambio climático. El principio de prevención se afirmaba el proyecto de de Proyecto de artículos sobre Prevención de Daños Transfronterizos de actividades peligrosas. Del mismo modo, otros instrumentos similares, como la Declaración de Estocolmo y la Declaración de de Río-hacen hincapié en la prevención del daño en los esfuerzos para abordar el cambio climático.
En septiembre de 2016, el Tribunal Penal Internacional (TPI) anunciaba un giro en su estrategia de investigación y persecución penal. Sin ampliar formalmente sus competencias jurisdiccionales, su estrategia extendía el ámbito de actuación a delitos del Estatuto de Roma agravados por la destrucción del medio ambiente, la explotación ilegal de los recursos naturales y la desposesión ilegal de tierras, en un movimiento estratégico aclamado por los defensores de los derechos humanos. Desde que se creó en virtud del Estatuto de Roma de 1998 , el tribunal penal de La Haya se ha centrado en el enjuiciamiento de cuatro crímenes principales: genocidio, crímenes de lesa humanidad, crímenes de guerra y el crimen de agresión. Sin embargo, había un vacío de facto en la actuación del Tribunal que no perseguía por ejemplo, delitos con daños colaterales en el medioambiente, el atentado a los recursos naturales y el subsiguiente daño a las poblaciones afectadas.
En medio de este entramado jurídico, los activistas en Nueva Zelanda han liderado los esfuerzos internacionales para evitar que a la catástrofe medioambiental se una un drama humano, dado que este país está rodeado por naciones insulares más pequeñas como Tuvalu o Kiribati, que están a solo dos metros sobre el nivel del mar y podrían sumergirse completamente en aproximadamente 30 a 50 años.
“Las vidas y los medios de subsistencia de muchos de nuestros vecinos del Pacífico ya están siendo amenazados, y tenemos que comenzar a prepararnos para la inevitable afluencia de refugiados climáticos”, escribió Vivien Maidaborn, directora de UNICEF en Nueva Zelanda, en un artículo de opinión, en el que instó a el gobierno para cumplir esa promesa.
Al menos en algunos países más ricos como Nueva Zelanda, parece haber una conciencia cada vez mayor de que el tiempo se está agotando.
Para saber más:
Refugiados del cambio climático, el lado más débil, de David Espinar
Informe Agora, Hacia la Justicia Global del Medioambiente, Helena Ancos